L’interdiction de cumul d’activités

De quoi s’agit-il ?

Les agents publics, qu’ils soient fonctionnaires ou contractuels, et quel que soit le versant de la fonction publique dans lequel ils exercent (État, Hospitalière, Territoriale), doivent consacrer l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Néanmoins, un cumul avec d’autres activités reste possible, mais il est très encadré. Le régime de dérogations est strict et limitatif.

Cette interdiction de cumul et ses exceptions figurent aux articles L123-1 à L123-10 du CGFP. L’interdiction d’exercer une activité privée lucrative est liée à l’obligation de se consacrer à sa fonction et à l’obligation de désintéressement.

Qui est concerné ?

Tous les fonctionnaires et agents contractuels de la fonction publique.

Quels sont les principes de l’interdiction de cumul ?

Il est interdit à l’intéressé :

1° De créer ou de reprendre une entreprise lorsque celle-ci donne lieu à immatriculation au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers ou à affiliation au régime micro-social, s’il occupe un emploi à temps complet et qu’il exerce ses fonctions à temps plein ;

2° De participer aux organes de direction de sociétés ou d’associations à but lucratif ;

3° De donner des consultations, de procéder à des expertises ou de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique, le cas échéant devant une juridiction étrangère ou internationale, sauf si cette prestation s’exerce au profit d’une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel ;

4° De prendre ou de détenir, directement ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle il appartient ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature à compromettre son indépendance ;

5° De cumuler un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet.

Quels sont les cumuls d’activités possibles ?

D’une manière générale et dans tous les cas de cumuls évoqués ci-après, l’autorité compétente peut s’opposer au cumul d’activités ou à sa poursuite :

• si l’intérêt du service le justifie ;
• ou si les informations sur le fondement desquelles l’autorisation a été donnée ou celles communiquées dans la déclaration sont inexactes ;
• ou si ce cumul est incompatible avec les fonctions exercées par l’agent ou l’emploi qu’il occupe au regard des obligations déontologiques ou des dispositions relatives à la prise illégale d’intérêts.

La poursuite de l’exercice d’une activité privée au sein d’une société ou d’une association à but lucratif

Le dirigeant d’une société ou d’une association à but lucratif, lauréat d’un concours ou recruté en qualité d’agent contractuel peut continuer à exercer son activité privée pendant une durée d’1 an, renouvelable une fois, à compter de son recrutement.

La poursuite d’une activité privée par l’agent doit être compatible avec ses obligations de service. Elle ne doit, en outre, ni porter atteinte au fonctionnement normal, à l’indépendance, à la neutralité du service ou aux principes déontologiques.

L’intéressé présente une déclaration écrite à l’autorité hiérarchique dont il relève pour l’exercice de ses fonctions, dès sa nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire ou préalablement à la signature de son contrat. Cette déclaration mentionne la forme et l’objet social de l’entreprise ou de l’association, son secteur et sa branche d’activité.

Le cumul d’activités des agents à temps non complet ou exerçant des fonctions à temps incomplet

Lorsque le fonctionnaire ou l’agent occupe un emploi permanent à temps non complet ou incomplet pour lequel la durée du travail est inférieure ou égale à 70 % de la durée légale ou réglementaire du travail, il peut exercer une ou plusieurs activités privées lucratives en dehors de ses obligations de service et dans des conditions compatibles avec les fonctions qu’il exerce ou l’emploi qu’il occupe.

L’autorité hiérarchique informe l’intéressé de cette possibilité ainsi que des modalités de présentation de la déclaration.

L’intéressé présente une déclaration écrite à l’autorité hiérarchique dont il relève pour l’exercice de ses fonctions, mentionnant la nature de la ou des activités privées envisagées ainsi que, le cas échéant, la forme et l’objet social de l’entreprise, son secteur et sa branche d’activités.

L’agent qui relève de plusieurs autorités est tenu d’informer par écrit chacune d’entre elles de toute activité qu’il exerce auprès d’une autre administration ou d’un autre service.

L’exercice d’une activité accessoire

L’agent peut être autorisé par l’autorité hiérarchique dont il relève à cumuler une activité accessoire avec ses fonctions. Cette activité ne doit pas porter atteinte au fonctionnement normal, à l’indépendance ou à la neutralité du service ni placer l’intéressé en situation de prise illégale d’intérêts.

Cette activité peut être exercée auprès d’une personne publique ou privée. Un même agent peut être autorisé à exercer plusieurs activités accessoires.

Dans le respect des mêmes obligations déontologiques, l’exercice d’une activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif est libre.

La liste détaillée des activités exercées à titre accessoire susceptibles d’être autorisées figure à l’article 11 du décret 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique.

Il s’agit d’activités d’expertise et de consultation, d’enseignement et de formation, d’activité à caractère sportif ou culturel, y compris d’encadrement et d’animation dans les domaines sportif, culturel ou de l’éducation populaire, d’activité agricole, d’activité de conjoint collaborateur au sein d’une entreprise artisanale, commerciale ou libérale, d’aide à domicile permettant au fonctionnaire de percevoir, le cas échéant, les allocations afférentes à cette aide, de travaux de faible importance réalisés chez des particuliers, d’activité d’intérêt général exercée auprès d’une personne publique ou auprès d’une personne privée à but non lucratif, d’une mission d’intérêt public de coopération internationale ou auprès d’organismes d’intérêt général à caractère international ou d’un État étranger, de services à la personne, ou encore de vente de biens produits personnellement par l’agent.

Préalablement à l’exercice de toute activité accessoire soumise à autorisation, l’intéressé adresse à l’autorité hiérarchique dont il relève, qui lui en accuse réception, une demande écrite qui comprend au moins les informations sur l’identité de l’employeur ou la nature de l’organisme pour le compte duquel s’exercera l’activité accessoire envisagée, ainsi que la nature, la durée, la périodicité et les conditions de rémunération de cette activité accessoire.

L’autorité compétente notifie sa décision dans un délai d’1 mois à compter de la réception de la demande, hormis le cas où l’agent relève de plusieurs autorités. Cette décision précise que l’activité accessoire ne peut être exercée qu’en dehors des heures de service de l’agent.

Tout changement substantiel intervenant dans les conditions d’exercice ou de rémunération de l’activité exercée à titre accessoire par un agent est assimilé à l’exercice d’une nouvelle activité ; l’intéressé doit alors adresser une nouvelle demande d’autorisation à l’autorité compétente.

La création ou la reprise d’une entreprise

Le fonctionnaire qui occupe un emploi à temps complet peut, à sa demande, être autorisé par l’autorité hiérarchique dont il relève à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce titre, une activité privée lucrative.

L’autorisation d’accomplir un service à temps partiel, qui ne peut être inférieur au mi-temps, est accordée, sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service et compte tenu des possibilités d’aménagement de l’organisation du travail.

Lorsque l’autorité hiérarchique a un doute sérieux sur la compatibilité du projet de création ou de reprise d’une entreprise avec les fonctions exercées par le fonctionnaire au cours des 3 années précédant sa demande d’autorisation, elle saisit pour avis, préalablement à sa décision, le référent déontologue. Lorsque l’avis de ce dernier ne permet pas de lever ce doute, l’autorité hiérarchique saisit la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

L’agent qui souhaite accomplir son service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise ou exercer une activité libérale présente une demande d’autorisation à l’autorité hiérarchique avant le début de cette activité.

L’autorisation prend effet à compter de la date de création ou de reprise de l’entreprise ou du début de l’activité libérale. Elle est accordée, pour une durée de 3 ans et peut être renouvelée pour 1 an après dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation, un mois au moins avant le terme de la première période.

Lorsque la HATVP a rendu un avis sur la demande d’autorisation de l’agent, le renouvellement de l’autorisation ne fait pas l’objet d’une nouvelle saisine de cette autorité.

La composition du dossier de saisine est fixée par l’article 1 (saisine par l’agent de l’autorité hiérarchique) et l’article 2 (saisine par l’autorité hiérarchique de la HATVP) de l’arrêté du 4 février 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique.

Quelles sont les autres exceptions à l’interdiction de cumul d’activité ?

La production des œuvres de l’esprit 

Celle-ci n’entre pas dans le champ d’application du décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, mais relève de la propriété intellectuelle. Elle s’exerce librement, dans le respect des dispositions relatives au droit d’auteur des agents publics, sous réserve cependant du respect du secret professionnel et de la discrétion professionnelle.

La production des œuvres de l’esprit fait donc partie des activités autorisées aux fonctionnaires et aux contractuels pendant la période où ils exercent leurs fonctions dans une administration ou un établissement public. La liste exhaustive de ce qui est considérée comme œuvre de l’esprit est disponible à l’article L112-2 du Code de la propriété intellectuelle.

Deux précisions complémentaires à connaître :

D’une part, l’arrêt du Conseil d’État « Ofrateme », n° 309721 du 21 novembre 1972, précise que les collaborateurs du service public ne conservent leurs droits sur leurs œuvres que dans la mesure où la création de ces œuvres n’est pas liée au service ou en est détachée.

D’autre part, la loi n° 2006-961 du 1 août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information a instauré et unifié le régime applicable aux auteurs se trouvant dans un lien de subordination. Dans cette situation, si l’agent jouit d’un droit de propriété incorporelle exclusif et opposable à tous, est prévue néanmoins la cession de plein droit à la puissance publique, « dans la mesure strictement nécessaire à l’accomplissement d’une mission de service public », du droit d’exploitation de l’œuvre créée par « un agent dans l’exercice de ses fonctions ou d’après les instructions reçues ».

L’exercice de professions libérales

Ainsi, les membres du personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d’enseignement et les personnes pratiquant des activités à caractère artistique peuvent exercer les professions libérales qui découlent de la nature de leurs fonctions.

Les activités liées à la fonction d’administrateur, de dirigeant opérationnel et de mandataire mutualiste d’une mutuelle, union ou fédération

Ces activités ne constituent pas une activité lucrative. Par conséquent, l’interdiction de pratiquer de telles activités ou de les cumuler avec leur activité principale n’est pas applicable aux agents concernés par de telles fonctions.

Quelles sont les sanctions en cas de non-respect de l’interdiction de cumul d’activités ?

Le manquement aux interdictions d’exercer une activité privée lucrative, au même titre que tout manquement à une obligation statutaire ou à une obligation professionnelle, peut entraîner des sanctions administratives. En effet, toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire.

Dans certains cas, il peut aussi entraîner des sanctions pénales si les manquements constituent une prise illégale d’intérêts définie aux articles 432-12 et 432-13 du Code pénal.

Par ailleurs, le non-respect de l’interdiction de cumul d’activités donnera lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement.

Pour information : il existe aussi un contrôle de l’exercice d’activités privées par les agents publics qui cessent leurs fonctions, temporairement ou définitivement. Il est décrit aux articles L124-4 à L124-6 du CGFP et à l’article 18 du décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique.

Textes 

CGFP : Articles L123-1 à L123-10, L124-4 à L124-6, L530-1 ;

Code pénal : articles 432-12 et 432-13 ;

Code de la mutualité : article L114-26 ;

Code de la propriété intellectuelle : articles L112-2 ;

Arrêté du 4 février 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique ;

Décret 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique