L’agent public lanceur d’alerte

De quoi s'agit-il ?

Le lanceur d’alerte est, selon la définition du Conseil d’État, « une personne qui, confrontée à des faits constitutifs de manquements graves à la loi ou porteurs de risques graves, décide librement et en conscience de lancer une alerte dans l’intérêt général » (Le droit d’alerte : signaler, traiter, protéger, in Études du Conseil d’État, avril 2016).

Plus spécifiquement, la loi dispose que, dans la fonction publique, le lanceur d’alerte est l’agent qui signale :

• Tout crime ou délit dont il a connaissance dans l’exercice de ses fonctions, ce qui renvoie à l’article 40 du Code de procédure pénale (voir la fiche sur l’obligation de dénonciation) ainsi que tout conflit d’intérêt, c’est-à-dire « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions» selon les termes même de la loi.
• Toute violation grave et manifeste d’un engagement international ratifié ou approuvé par la France ;
• Une violation grave et manifeste de la loi ou d’un règlement ;
• Une menace ou un préjudice grave pour l’intérêt général.

Qui est concerné ?

Tous les agents publics sont concernés, y compris les collaborateurs extérieurs et occasionnels. Il convient de rappeler que bien que l’article 40 du Code de procédure pénale ne fasse référence qu’aux « fonctionnaires », il s’impose également, de toute évidence, à tout agent public.

Quelles sont les modalités ?

Il appartient à l’agent de saisir les autorités judiciaires et, le cas échéant, les autorités administratives. En d’autres termes, le lanceur d’alerte saisit le procureur de la République et, de préférence, sa hiérarchie directe ou l’autorité compétente.

En cas de prise illégale d’intérêts, il peut en saisir le référent déontologue (voir la fiche qui lui est consacrée).

En tout état de cause, il peut saisir le Défenseur des droits qui l’oriente alors vers l’institution compétente.

Quelles sont les conditions à remplir ?

Le lanceur d’alerte doit agir de bonne foi et de manière désintéressée. Il ne doit tirer aucun profit, financier notamment, de son action.

À partir de quand et pour combien de temps ?

Dès que l’agent en a connaissance.

Quelles conséquences sur la carrière ou le contrat ?

La loi dispose que le lanceur d’alerte fait l’objet d’une protection absolue qui peut aller jusqu’à l’annulation de son licenciement ou de sa révocation.

De sorte, il ne peut subir aucune forme de sanction ou de ralentissement dans le déroulement de sa carrière. Il est protégé contre toute mesure concernant le recrutement, la titularisation, la radiation des cadres, la rémunération, la formation, l'appréciation de la valeur professionnelle, la discipline, le reclassement, la promotion, l'affectation, les horaires de travail ou la mutation, notamment.

Plus encore, et au-delà de l’aspect professionnel pur, le lanceur d’alerte doit être protégé contre les atteintes à sa réputation, y compris sur les réseaux sociaux. Il ne saurait faire l’objet de mesures répressives annexes, telle l’annulation d'une licence ou d'un permis, ni évidemment se voir imposer un suivi psychiatrique ou médical.

Quelles en sont les principales caractéristiques ?

Il s’avère extrêmement difficile de délimiter le champ d’application de la procédure de lancement d’alerte tant la notion de menace ou de préjudice grave pour l’intérêt général est délicate à cerner.

Aussi, il importe de préciser que lanceur d’alerte doit vérifier « que la nature et la gravité de l’atteinte, ou du risque d’atteinte, à l’intérêt général justifient son intervention. Quel que soit le motif de l’alerte envisagée, l’agent opère une pesée attentive de l’exactitude et de la gravité de l’information qu’il détient, d’une part, et de la nécessité de sa divulgation, d’autre part. S’il doit agir de bonne foi, c’est qu’il se détermine au regard de motifs raisonnables, avec la conviction que l’information est authentique et sans l’intention de nuire, ni de diffamer » selon les propres termes de J-M Sauvé, vice-président du Conseil d’État (colloque « Lanceurs d’alerte : la sécurisation des canaux et des procédures » ; Assemblée Nationale, 4 février 2015).

Quant à la violation grave et manifeste des engagements internationaux, de tels agissements apparaissent difficiles à envisager en ce qu’ils semblent couverts par les notions d’acte de gouvernement, de sécurité nationale ou de secret défense, ce qui exclut la mise en œuvre d’une procédure de lancement d’alerte.

Quelles sont les protections dont bénéficie l'agent lanceur d’alerte ?

Le lanceur d'alerte n'est responsable ni civilement, ni pénalement, peu importe les dommages causés par son signalement, dès lors qu’il pouvait légitiment estimer que le signalement permettait d’assurer la sauvegarde des intérêts en cause.

Tout au contraire, toute personne qui fait obstacle, de quelque façon que ce soit, à la transmission d’un signalement, est passible d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende.

De plus, si l’agent lanceur d’alerte fait l’objet d’une plainte en diffamation, que celle-ci fait elle-même l’objet d’une ordonnance de non-lieu, alors, le Juge d’instruction peut, sur réquisition du parquet, et lorsqu’il estime que la plainte contre le lanceur d’alerte est abusive ou dilatoire, prononcer une amende civile à l’encontre de la partie civile, ou de son représentant légal lorsqu’il s’agit d’une personne morale, d’un montant pouvant aller jusqu’à 30 000 €.

Quelles sont les limites pour l'agent ?

Le lanceur d’alerte est soumis aux règles du secret dans 2 cas principaux :

1. a) Les secrets relatifs à la défense nationale ; il est permis de penser que ceci s’étend à d’autres domaines couverts par la sécurité nationale et, notamment, les activités diplomatiques et de police ;
2. b) Les secrets relatifs à certaines professions, à savoir le secret médical et le secret des avocats. Il semble logique que le secret dont peuvent se prévaloir les journalistes exclut également le régime du lanceur d’alerte.

L’agent mal intentionné qui commet une dénonciation de mauvaise foi relative à une situation de conflit d'intérêts, avec l'intention de nuire, ou sachant que les faits ainsi dénoncés sont au moins partiellement inexacts, commet un délit passible des peines prévues au premier alinéa de l'article 226-10, alinéa 1 du Code pénal, soit 5 ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende.

Comment la procédure de lancement d’alerte est-elle organisée ?

Il existe deux procédures différentes : la procédure interne et la procédure externe.

1. a) La procédure interne :

Il est institué, après consultation des instances de dialogue social compétentes, une procédure de recueil de traitements des signalements.

S’agissant des administrations publiques, cette procédure est obligatoire au sein des administrations de l’État et des personnes morales de droit public employant au moins 50 agents, à l'exclusion des communes de moins de 10 000 habitants, des établissements publics qui leur sont rattachés et des établissements publics de coopération intercommunale qui ne comprennent parmi leurs membres aucune commune excédant ce seuil de population.

1. b) La procédure externe :

Elle fonctionne comme la procédure interne mais est propre à certaines activités. Le lanceur d’alerte, en fonction de l’objet de l’alerte, doit saisir l’autorité compétente désignée en annexe du décret n° 2022-1284. Ainsi, par exemple, le lanceur d’alerte désigné en matière de discrimination est le défenseur des droits ; il s’agit du médiateur de l’éducation nationale pour les sujets relatifs à l’éducation nationale et l’enseignement supérieur.

L’annexe du décret liste ainsi les 23 domaines pour lesquels il est institué une procédure externe de signalement auprès des autorités mentionnées.

Comment la procédure de signalement fonctionne-t-elle ?

Il est institué un canal de réception des signalements qui permet à l’agent d'adresser un signalement par écrit ou oralement.

La procédure orale doit préciser que ce signalement peut s'effectuer par téléphone, ou par tout autre système de messagerie vocale ou, à la demande de l'auteur du signalement, en visioconférence ou lors d'une rencontre physique qui sera alors organisée au plus tard 20 jours ouvrés après réception de la demande.

Le canal de réception des signalements permet de transmettre tout élément probant, peu importe sa forme ou son support.

L'auteur du signalement doit être informé par écrit de la réception de son signalement dans un délai de 7 jours ouvrés à compter de cette réception.

Sauf si le signalement est anonyme, il appartient à l’autorité saisie de vérifier que les conditions de sa mise en œuvre telles que prévues par la loi sont respectées. Il s’agit notamment de vérifier que l’auteur du signalement a eu connaissance des faits dans l’exercice de ses missions et que les faits répondent à la définition de la loi. À défaut, elle doit demander à l'auteur du signalement des précisions sur celui-ci.

La procédure précise les suites données aux signalements qui ne respectent pas les conditions prévues par le texte, ainsi que les suites données aux signalements anonymes.

Si le signalement est effectué conformément à la loi, il est alors traité par l’entité qui peut, pour cela, demander tout complément d'information à l'auteur du signalement.

Lorsque les allégations lui paraissent avérées, l'entité met en œuvre les moyens à sa disposition pour remédier à l'objet du signalement.

La procédure prévoit que l'entité informe, par un écrit motivé, l'auteur du signalement, dans un délai de 3 mois, des suites qui y sont données. Il s’agit, soit des mesures envisagées ou prises pour instruire et éventuellement remédier à l'objet du signalement, soit de la clôture du dossier si celui-ci est devenu sans objet ou s’il s’avère infondé.

La procédure doit indiquer qui est en charge de recueillir et traiter les signalements. Le texte précise expressément que les personnes ou les services désignés disposent, par leur positionnement ou leur statut, de la compétence, de l'autorité, de l’indépendance et des moyens suffisants à l'exercice effectif et impartial de leurs missions.

Il convient de noter que le référent déontologue (voir la fiche qui lui est consacrée) peut être chargé du recueil et, le cas échéant, du traitement des signalements.

La procédure garantit l'intégrité et la confidentialité des informations recueillies dans un signalement, notamment l'identité de l'auteur du signalement, des personnes visées par celui-ci, et de tout tiers qui y est mentionné.

Tout signalement effectué oralement est consigné, lorsqu'il est recueilli, avec le consentement de son auteur, soit par un enregistrement sur un support durable et récupérable, soit par transcription intégrale dans un procès-verbal. L'auteur du signalement a la possibilité de vérifier, de rectifier et d'approuver la transcription de la conversation ou le procès-verbal par l'apposition de sa signature. Les enregistrements, transcriptions et procès-verbaux ne peuvent être conservés que le temps strictement nécessaire et proportionné au traitement du signalement et à la protection de leurs auteurs, des personnes qu'ils visent, et des tiers qu'ils mentionnent.

Textes :

CGFP : Articles L135-1 à L135-6 et L452-43-1 ;

Décret n° 2022-1284 du 3 octobre 2022 relatif aux procédures de recueil et de traitement des signalements émis par les lanceurs d'alerte et fixant la liste des autorités externes instituées par la loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte.

DGAFP : Lutter contre les violences sexistes et sexuelles dans la fonction publique : Guide des outils statutaires et disciplinaires